作者简介：史秋衡，厦门大学教授、高等教育质量评估所所长，贵州师范大学校长助理、特聘教授；周良奎，厦门大学教育研究院博士研究生，台州学院研究室主任。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“构建服务全民终身学习的教育体系研究”（20ZDA070）
原文刊载于《高等工程教育研究》2022年第四期128-134页。
摘 要：大学与城市共生既是知识经济时代的特征，也是知识社会发展的必然趋势。地方应用型本科高校与所在城市更易形成共生共荣的校城共同体，地方应用型本科高校、地市级政府、企业特别是中小型企业是校城共同体主要支柱，共同嵌入市民社会、城市精神文化、法律制度及自然环境组成的特定空间，三者密切互动，其中大学与政府关系在政产学三角关系中处于核心地位。校城共同体内部互动既有合作又不乏冲突，必须建立内部整合机制和外部控制机制以维持其平稳运行。
大学与城市共生既是知识经济时代的特征，也是知识社会发展的必然，两者“正在一个复杂的、相互关联的系统中并肩作战”。[1] 相比研究型大学与大都市，我国地方应用型本科高校与所在城市更易也更应成为共生共荣的校城共同体。校城共同体形成的关键是准确识别其构成主体及相互关系，以此为基础建立内部整合机制和外部稳控机制。
“共同体”是社会学研究形成并发展的概念。滕尼斯最早提出“共同体”概念并将之作为与“社会”相对的人类群体生活的结合类型之一。[2] 鲍曼在《流动的现代性》和《共同体》中将之描述为社会中存在的、基于主观或客观的共同特征而组成的各种层次的团体、组织，既可是有形的，也可以是无形的。[3] 联合国教科文组织1972年《学会生存：教育世界的今天和明天》的报告呼吁将教育作为人类共同事业，“教育共同体”概念呼之欲出。由于外延的宽泛性和内涵的丰富性，“共同体”一词被广泛用于各领域及其研究，衍生出学习共同体[4]、学习者共同体[5]、产学研共同体[6]、人类命运共同体[7]等概念，这些新构的概念中，包容性、共同性、演进性始终是“共同体”最原始、最核心、最本真的特性。
校城共同体是高校与所在城市共生关系的生动写照。“它不仅是经济引擎或物理场所，还是地方与全球社会、文化、政治互动网络的节点。”[8,17,23,33,41] 校城共同体是以高校和所在城市政府、企业为主体视域，以共同体为组织框架，以谋求价值共融、利益共生、责任共担、发展共赢为目标任务，以整合与发挥各自资源优势为手段，在内部整合机制和外部稳定机制共同作用下达成彼此影响、相互融合的动态发展关系。它既具有共同体一般特征，又因政产学三者的异质性而表现出自身特殊性，且因国家体制、学校层次和城市能级差异呈现出丰繁图景。
地方应用型本科高校与所在城市形成校城共同体具有内在必然性。首先，从高校布局看，大学林立的省会城市往往与该城市整个高等教育体系构成互动共生关系，而不局限于某一所大学。大学也更加倾向于构建全球化伙伴关系和学术社区，而不囿于所在城市。中小城市往往仅有一所本科院校，而一所大学的存在可以对城市的知识、经济、社会关系网络和文化产生全方位影响。[9,42] 地方应用型本科高校以服务当地经济社会发展为己任，地方党委政府建立校城共同体的意愿较强，两者间容易达成默契。其次，从管理体制看，地方应用型本科高校由地级市政府举办，办学经费来源单一，主要由市级财政负担，与研究型大学和省属高校相比，组织更加脆弱，对地方政府依赖更强，锚定于城市更容易。最后，从办学定位和服务面向看，地方应用型本科高校往往以地方性、应用型为核心定位，以校城互动为生存发展战略。
关于校城共同体构成主体，不同理论模型有不同的洞见。在艾兹科维茨（Etzkowitz）和莱德斯多夫（Leydesdorff）看来，大学、政府、企业构成三重螺旋。[10] 戈达德[11]和郄海霞[12]等建议将公民社会作为第四重螺旋。也有国外学者认为市民社会不是第四重螺旋，而是可以建立强化的三重螺旋创新制度的平台。[13,14] 我国地方应用型本科高校学术资本化能力较弱，对地方政府具有很强依附性，政产学三者地位和能力不平衡，市民社会整体偏弱，与三重螺旋相比，校城共同体在构成主体、内部关系、主体角色和适用环境上有着明显差别（见表1）。
表 1 校城共同体与三重螺旋比较
一是从内部构成主体看。虽然三螺旋与校城共同体都将大学、政府、企业作为主体，但两者隐含不同前提假设。前者中，高举创业精神和学术资本化大旗的研究型大学、高科技企业及政府构成均衡结构，“政府、工业和大学作为相互依存的制度领域承担相对平等地位”[14]，“所有参与其中的行为者和机构都是反身性的”。[15] 后者内部，地市级政府、地方应用型本科高校、企业特别是中小型企业构成有机整体，嵌入市民社会、城市精神文化、法律制度及自然环境所组成的特定空间。
二是从内部关系层次看。三重螺旋认为，知识社会的大学、产业和政府构成相对平衡的结构。[16,18] 校城共同体中，大学与政府关系在政产学三角关系中处于核心地位。政校关系紧密程度影响校企合作的动机、强度和深度。由于地方应用型本科高校与市民社会间并没有良好互动传统，加上社会问责机制不健全，学校治理结构没有市民社会代理人的制度安排，其对高校的影响往往借助政府政治号召和行政指令发生作用。“政府代表了许多其他利益群体，它不是一个单一的利益相关者。”[17] 政府与企业间通过政策与规划发生紧密联系，地方应用型本科高校从中发挥帮手作用，是政府政策有效实施的推动者。
三是从主体角色看。三重螺旋与校城共同体中，政产学的组织特征、角色及所处环境各不相同。前者中，大学和其他知识机构、工业界及政府结成伙伴关系，甚至在联合倡议中发挥带头作用。[18] 政府是制度供给者，也是知识生产合作者，将推动创新活动和营造宽松创新环境作为主要职责，发挥“重要但不主导的作用”。[19] 后者中，地方应用型本科高校地位日渐上升，但还不足以占据主导。地方政府作为主要出资人和区域政策供给者，在校城关系中处于主导地位，在产学研合作中扮演监督者和驱动器角色。
四是从适用环境看。三重螺旋来自对发达国家创新实践的抽象概括，有人认为它是大学、产业、政府合作关系发展至今的最佳形态和结构[20]，也有人认为它是对发达国家特定主体和特定行业创新实践的抽象概括[21]，可能在拥有大量世界级大学和知识密集型企业的特殊地区运行良好。[22] 校城共同体主要用于描绘我国城市与大学共生关系，尤其是对地级城市与地方应用型本科高校共生关系具有较强解释力，但并不保证放大到国家层面同样具有理论一致性。
利益相关者理论是识别和确认校城共同体多元主体及其关系层次的有效工具。琼布罗德（Jongbloed）等以米切尔（Mitchell）的利益相关者分类学为工具，根据影响力、合法性、紧迫性维度将大学与社会主体间的关系分为潜在利益相关者、预期型利益相关者和决定性利益相关者（图1）。[23] 地方应用型本科高校由地市级政府主办，学校党委是市级党委基层组织，市级政府是学校主要出资人，负责学校业绩考核，社会需求通过政府行政指令对学校办学行为产生影响。因此，从地方应用型本科高校外部关系看，地方政府是其决定性利益相关者，政校关系在校城共同体中处于主导地位，对其他关系产生塑造作用。行业企业是学科专业设置主要依托、人才培养重要参与者、毕业生主要接收者，是学校主要利益相关者。市民社会与其说是地方应用型本科高校利益相关者，不如说是其赖以生存发展的环境，为学校发展输送本地生源、物质产品、社会资本，提供本土化道德规范和精神文化。总之，校城共同体构建必须以地市级政府、地方应用型本科高校、企业特别是中小型企业三大主体为支柱，从内部整合与外部控制两方面建立维稳机制。
图1 利益相关者类型
资料来源：Mitchell R K，Agle B R，Wood D J.Toward a theory of stakeholder identification and salience:defining the principle of who and what really counts[J].The academy of management review，1997，22(4):853-886.
校城共同体是政产学三方力量动态平衡的结果，为避免因内部冲突过于激烈影响共同体的相对稳定，需建立系统的内部整合机制（图2）。
图 2 “校城共同体”分析框架
注：G代表地方政府，U/C代表地方高校，B代表企业。
一是价值整合机制。承载相近价值观使命和文化是共同体得以形成的内驱力。“认清组织的使命，并就此达成一致意见，通常被看作建立责任制度的基本原则。”[24] 不言自明的是，“虚拟组织环境中，良好的组织文化关系可以使虚拟组织网络更容易建立良好合作关系和信任关系”。[25] 共同体作为群体概念，其中每个个体都有共同的归属精神和共有、共享的精神指引。校城共同体将城市精神作为各方行动的基本遵循，以开放包容、共荣共享价值理念统领各主体的价值观念，增加价值理念的通约性，尤其是在促进城市可持续发展和增进社会公共福利上找到“最大公约数”。
二是利益平衡机制。马克思早已洞见“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。[26] 共同体通过建立利益表达、利益驱动、利益制约、利益共享与利益补偿机制综合平衡各利益相关者利益诉求，追求整体与部分共同利益，避免各利益相关者因利益诉求分散而弱化责任使命。知识生产从模式Ⅱ向模式Ⅲ演进背景下，政产学形成组织边界模糊、利益相互交织的关系网和义务履行网络，这种网络不仅存在于组织之间，还因学校日益活跃的社会参与而存在于构成共同体的个体利益相关者之间。[27] 利益网络与政产学知识创新网络相互交织为校城共同体内部保持较强粘合度提供了重要保障。
三是信息共享机制。公共组织信息共享主要受人际关系、组织内部及组织间三个层次因素影响，其中组织间信息共享关系很大程度依赖于相关组织之间的信任建设。[28] 地方政府作为正式权威，不仅自身能增进校城共同体内部信任，还能吸引地方应用型本科高校、企业等参与共同体，以提供愿景、政策和资源，帮助发起和维持跨界信息共享。共同体内部各主体间的信息共享客观上产生了彼此吸引的好感，大大促进相互间融合，为信任的建立奠定稳固基础。
四是制度创生机制。制度是人与人之间关系的某种“契约形式”或“契约关系”。[29] 制度指共同体内部主体共同遵循的规则。制度形成往往是历时的，其发生、形成和确立在时间流逝中完成，是多方博弈达成的均衡。共同体得以保持平稳运行的制度在内部各主体间围绕共同目标和利益而进行的冲突与妥协中形成，进而反过来强化共同体自身稳定性。共同体越稳定，形成的制度就越具合法性和适应性。可持续制度创生与改进机制推动共同体在演进中不断走向成熟稳定。
构建校城共同体除需要系统内部整合机制外，还须具备强有力的外稳机制以防各主体从中“脱嵌”。
一是党的政治统合机制。推动大学与城市共生发展方面，具有市场化传统的美国大学遵循三重螺旋模式，历史遗产较少的英国新大学主要依靠强化“第三使命”和社会参与。我国“学术、行政与政治在大学治理中共轭耦合，政治保障大学的方向”[30]，大学与城市互动主要依靠政治权力的动员和调节。相较前两类高校，地方应用型本科高校最大优势是政治优势。一方面，学校内部连通不同层级系统、对运行起主导作用的政治权力及其组织体系，往往能超越技术系统和管理系统的局限，形成政治权力、市场权力和专业权力三螺旋，推动三股权力交叉进入政产学组织内部，对共同体形成起直接推动作用。另一方面，政治权力得以运行的整套组织体系将各方面诉求以最直接有效的方式输入学校各层级管理子系统，驱动技术子系统运转，确保“松散耦合组织”能按自上而下集体意志行事。同时，政治权力还通过严密的组织体系将学校治理与更高层级权威直接连接，推动城市发展与学校运转相协调。
二是地方政府激励机制。周黎安引入“行政发包制”解释我国地方政府治理和官员激励问题[31]，对地方政府与地方高校合作行为有一定适用性。“行政发包制”即在统一权威下，上级与下级之间嵌入“发包”关系。当中央确定某个重要施政目标时，各级地方政府会按“逐级传达、层层动员”模式对上级政府作出承诺，上级政府问责直接下级政府。[32] “发包”与“接包”过程中，各级政府会主动加码上级分配的指标和任务，从而获得更好的印象和表现。对地市级政府而言，办好地方应用型本科高校既是分类办学政策背景下上级党委政府派发的任务，也是地方党政领导累积竞争优势的重要途径。地方应用型本科高校自身也是该激励制度的末端“接包者”，与地方政府共同构成接包联盟，成为荣辱与共的命运共同体、利益共同体、责任共同体。近年来东莞、佛山、台州、嘉兴等沿海发达城市投资地方应用型本科高校建设开展的“锦标赛”就是明证。
三是知识生产协同机制。科技创新的本质是知识的创造、加工、传播与应用，大学是唯一能将此过程进行整合的社会机构。知识经济时代，知识生产组织方式由跨学科向网络化转变，“技术转移的线性模式正逐渐被网络模式所取代”。[33] 地方应用型本科高校作为区域创新网络的关键节点，处于国际性知识和地方性知识的界面上，发挥“接口”作用。企业越来越意识到，国际性知识落地转化离不开地方应用型本科高校本地化“转译”。地方政府规划研制和战略实施过程中需要本地化知识生产机构提供智力支持。城市作为知识“交易所”和“集散地”，为三者协同融合提供了绝佳空间平台和制度环境。近年产学研联盟、协同创新中心、产业研究院等超越组织边界的“新型研发机构”[34]以组织化和制度化方式推动政产学实质融合，正是政产学各方围绕知识生产进行协同的必然结果。
四是社会参与驱动机制。首先，基于知识和学术的大学社会服务职能伴随社会急剧转型得到前所未有的彰显，“第三使命”活动与教学、研究的融合正加速加深。地方应用型本科高校与城市融合是大学职能演变与使命升华的必然。其次，“政治论”超越“认识论”成为地方应用型本科高校办学理念的主要哲学基础已是不争事实。建立政产学育人责任共同体、为地方发展培养应用型人才，成为此类高校社会服务职能最主要实现方式。毕业生社会适应性和满足度已成为衡量学校教学质量高低的重要标尺。最后，知识社会的大学正经历市场逻辑的全面浸润，其知识生产与社会服务日益受市场“无形之手”的指挥和影响，“封闭和自我循环的办学模式日益式微”[35]，“那种出于学者闲逸的好奇精神而产生的知识和学术要获得现代合法性，也必须为国家发展服务”。[36] 大学职能演化、人才培养模式变革和市场逻辑强力渗透，呼唤地方应用型本科高校与城市成为共同体。
转型发展和产教融合政策有效驱动下，我国地方应用型本科高校根植性大为增强，但不可否认，学校办学与城市发展需求脱节的问题仍普遍存在，主要表现为：公共理性、市场逻辑与专业主义在办学实践中不相兼容，办学定位与城市发展战略不协同，学校发生“使命漂移”；学科专业结构与产业发展需求错位；校园空间与城市空间割裂；政府过度介入与问责机制缺失并存，等等。这些问题应置于校城共同体视域下予以审视和破解。
（一）推进价值互融
作为共栖于城市大系统的子系统，政产学各方价值取向有一定差异，但也不是风马牛不相及。公共理性、创业精神、大学精神分别代表三类主体的核心价值追求，是三者最高哲学。三类主体的三种精神在实践中统一于城市公共福利增长和城市人的自由全面发展。相互尊重、相互信任的文化可成为组织成功适应外部脆弱性的基础[37]，地方应用型本科高校与城市有可能通过共享包容性价值体系更趋于共同目标。
推动城市精神与大学精神融合。城市精神以其丰富性、多元性、区域性型塑地方应用型本科高校的独特气质和鲜明个性。坚持以平台为载体，推动城市精神向大学文化和价值共识转化，进而推动其进课堂、进头脑，成为学校的价值路向和学生的精神特质。同时，发挥大学文化的辐射引领作用，以其特有的超越性、超前性和开放性，为城市精神文明建设提供鲜明的伦理指向和道德功能。利用组织传播、大众传播、网络传播等多种方式，向社会传递学校的标志性信息、文化性信息、服务质量信息，提高社会美誉度。在产业界加大学校品牌推广力度，向企业家群体传递学校锚定城市服务产业的办学理念与务实举措，增强价值认同。
推动城市创业精神与学校创新精神融合。地方应用型本科高校是我国高等教育体系最多样化、最不稳定的部分，也是最有创新空间、最具创业活力的群体，文化上具有较强的可塑性。学校文化一方面来自内部学术系统长期积淀，另一方面受城市更大系统的文化渗透和精神浸染。随着创业型大学兴起和人类进入知识经济时代，创业精神已成为大学的普遍价值追求。地方应用型本科高校可以发挥自身亲近市场、贴近产业的优势，深化校企协作，邀请企业家进校园上讲台，讲述各自创业故事，将地方企业创业精神融入学校文化，培育注重实用、崇尚创新、追求卓越的大学文化，激发学校追求卓越的雄心，培养学生的创新创业精神。
（二）加强战略互嵌
地方应用型本科高校发展所需资源主要依靠地方政府供给，办学优势主要来自产业优势，学校发展目标和发展战略必须与城市发展战略、地方党委政府施政方略、产业转型升级相呼应。
畅通校城战略沟通渠道。建立常态化政校沟通机制，加大对地方政府决策层和主要部门的社会资本投资，推动建立决策机关定期听取学校工作汇报、专题研究学校建设发展的机制，将学校发展战略与城市发展战略相匹配，把学校发展目标与重大改革建设项目写入党代会报告和常委会决议，纳入所在城市国民经济与社会发展总体规划，从而获得来自意识形态和政治体制的权威与合法性。同时，学校要牢固树立校城共生办学理念，将校城互动作为长期坚持的发展战略写入学校章程和中长期发展规划，成为广大教职员工的价值认同和行动自觉。
健全战略实施协同机制。将学校发展规划分解为年度目标任务，写入政府年度工作报告，纳入年度工作“任务包”，与地方政府形成奋斗共同体。顶层设计服务城市产业发展和党委政府决策一揽子计划，一方面分解落实到年度工作计划中，及时向地方党委政府领导反馈进展情况，形成政校间信息交互闭环；另一方面，将计划上升为地方党委政府意志，以政府公文形式反向发包，将之纳入县市区和有关部门考核评价内容，形成强有力的推进机制。
（三）推进结构耦合
结构耦合是形成校城共同体的重要条件，也是共同体功能实现的必要条件。学校内部结构要素与城市产业结构、空间布局相协调，有利于促进校城有机融合。
促进专业群、学科群、产业群协同。坚持需求导向，建立专业动态调整机制，根据城市主导产业发展需求调整专业布局，及时停招不适应产业发展需求、学生满意度低、建设水平不高的专业，根据战略性新兴产业发展需求及时布局新专业，促进专业集群与产业集群互动共生、专业布局与产业体系协同耦合。把学科建在产业上，创新学科建设思路，改变单兵突进的学科建设路径，对接主导产业发展需求打造学科集群，形成横向产业集群、专业集群、学科群三群协同格局，纵向形成以基础学科为根基、应用学科为主干、多学科交叉融合的学科体系。
促进校城物理空间衔接与融合。显性物化层面的连接是知识交汇、文化交融的前提和基础。[38] “大学与城市空间的分离可能加剧城市生活与大学之间的社会脱节。”[39] 地方政府应把地方应用型本科高校作为城市化的重要推动力量，将图书馆、体育馆等公共文化体育设施建设在校园内，在大学校园周边布设政产学共建的研发中心、检测中心、科创基地，创造新的知识密集型空间。“高等教育的文化资本是通过其制造场所的功能来重构的。”[40] 大学校园可对知识密集型企业员工产生无形吸引。学校应全面开放校园，充分发挥城市“大书房”“大花园”“大客厅”“健身房”作用。
（四）促进利益交融
校城共同体形成的根本取决于各主体对共同利益的预期及其可及性大小。共同利益大小与合作意愿强弱呈高度正相关。
打造政产学混合组织。政府要以地方应用型本科高校为核心构建区域创新体系，依托学校或在校内建设公共创新服务平台。政产学共建产业学院，推行校企协同、学做相融的培养模式，将政府产业培育、学校人才培养与应用研究、企业人才需求与技术创新紧密结合。政府发挥主导作用，牵头设计政策机制，提供启动资金和基本人员编制支持，依托学校优势学科集群和相关科研平台，面向产业集群建立产业研究院、分析测试中心或工程技术中心，吸收行业龙头企业参股，实行公司化运作，形成一个个难舍难分的利益共同体。
建立高端要素共享机制。人才是大学兴校之本、强校之基，也是城市创新驱动发展关键性资源，校城双方在引才聚才用才方面拥有广泛共同利益。叠加政产学三者人才政策，以学校为人才“蓄水池”，引进高层次创新创业人才。在学校内部设立高等研究院作为人才“特区”，实行首席科学家制度，组建高水平科研团队，实行驻校研究，就地转化科研成果。结合企业组织特征及治理形式，与行业龙头企业建立制度化合作关系，打通高端人才流通渠道。组建科技服务小分队，以个人契约互动方式为中小企业提供技术和咨询服务，推动优质人才向生产管理一线下沉。
（五）推进协同治理
大学的利益相关者是多样化的，融入城市越深，越有可能因“使命过载”变得支离破碎，威胁不同利益相关者责任，因而需要利益相关者协同治理。[41] 此外，政产学不同利益主体存在可能的公共利益最大化选择，同样需要协同共治机制以实现正和博弈结果。
转变高等教育治理方式。当前，地市级政府将地方应用型本科高校作为下属机关单位，采取分线控制管理模式，xxxx强势介入挤压专业权力运作空间。为此，地方政府应改变“铁路警察各管一段”分治模式，建立统一领导机构，健全目标考核制度与多主体协同问责机制，重点做好统筹协调和服务保障监督工作。
政产学协同增进互信。地方应用型本科高校知识溢出具有地方性和区域性。政府应视其为城市重要资产，为人才提供智能服务和设施支持，为创新型公司建立充足空间，提升以科学技术知识为主要驱动力的城市形象，增强城市活力和吸引力。产业界应根据自身所长参与混合组织和人才培养过程治理，推动学校治理主体多元化、治理过程开放化。学校应优化内部权力配置，吸收地方政府、行业企业和社会贤达代表参与学校治理，同时，应成为主动参与城市发展进程的行动者，积极为增强全球和本地联系做贡献，树立负责任组织的社会形象。[42]
在新制度主义者看来，组织镶嵌于特定制度环境，组织趋同源于合法性追求，主要受强制、模仿和规范三种机制影响。[43] 地方应用型本科高校要改变千校一面格局，就必须改造导致组织趋同的制度环境，斩断同构力量传递链条，将自身嵌入特定制度环境，与所在城市形成校城共同体，把地方独特产业和文化优势转化为学校办学特色和优势，增强办学根植性，刹住“使命漂移”惯性。
校城共同体作为地方应用型本科高校与所在城市共生关系新范型，与组织理论关注的视角有所差别，它不再将政产学三者视为孤立组织来分析它们之间的协同关系，而通过内部化方式将三者置于系统内，考察其内部结构和内外部关系。作为理念层面分析框架，校城共同体显然不属于看得见摸得着的实体范畴，其形成不可一蹴而就，需要顶层设计与内控外稳机制下进行长期协同调适。同时，校城共同体的价值不只是提供审视大学与城市关系新视角，更是为地方应用型本科高校与所在城市共生发展提供了目标指向和实践办法。此外，校城共同体还需更多实践层面经验支撑，理论与实践统一需要更多研究共同推动。
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